<로웨이브> 1기 전문위원이 전문분야의 판례를 해설해 드립니다.
이번에 소개할 판례는 전문위원이 직접 수행한 사건으로 실제 진행 과정에서 얻은 통찰과 경험을 생생하게 담았습니다.

바닷속에 침몰된 선박의 제거명령, 실현 가능한가?

부산고등법원 2022. 4. 29. 선고 2021누23824 판결

글머리에

"저수지에 빠진 볼펜을 건져내는 것은 가능한가?"

충분한 시간과 자본이 있다면 불가능한 일은 아니다. 하지만 대부분의 경우 저수지의 크기와 수심, 볼펜이 빠진 위치와 물 속 상황 등을 감안하여 합리적으로 판단할 것이다.

그렇다면 ‘저수지’가 ‘바다’로 바뀌고 ‘볼펜’이 ‘선박’으로 바뀌면 어떨까?

바다에서 침몰한 선박에 대하여 행정관청이 내린 제거(인양)명령의 효력을 판단한 고등법원 판결(부산고등법원 2022. 4. 29. 선고 2021누23824 판결; 이하 “대상판결”이라 한다)이 있어 이를 소개하고자 한다.

이 사건은 필자가 직접 수행한 사건이다. 선박이 서해안에서 제3의 선박과 충돌하였던 2015년부터 대상판결을 통해 행정관청의 제거(인양)명령이 무효로 확인된 후 사건을 종결할 때까지 원고를 대리하여 전 과정을 담당하고 처리했다. 이 해설에는 사건을 직접 수행한 변호사 입장에서의 의견과 생각도 함께 담았다.

사실관계

홍콩법인인 원고는 이 사건에서 침몰한 선박(이하 “이 사건 침몰선박”이라 한다)의 소유자이었고, 피고는 이 사건 침몰선박에 대한 제거(인양)명령을 내린 행정관청이다.

이 사건 침몰선박은 인천항에서 출항하여 부산항으로 항해하던 중 해상에서 침몰되어 있던 제3의 선박과 충돌한 후 외판에 손상을 입어 침수되었고, 구난과정에서 또다시 전복되었다. 전복된 이 사건 침몰선박은 혹시 모를 해양오염을 방지하기 위해 선적하고 있던 연료유의 이적 작업을 준비하고 있었는데, 기상이 악화되면서 2015. 4. 13. 120미터 깊이의 해저로 침몰하게 되었다(제주 서귀포시 남동방 48해리 해상).

이에 선박이 침몰한 해역을 관리하는 피고는 2015. 4. 17. 원고에게 아래와 같이 2015. 6. 30.까지 침몰선박 등을 제거하라는 명령을 내렸다(이하 “이 사건 인양명령”이라 한다).

원고는 각종 전문가의 의견에 근거하여 피고에게 침몰선박의 인양은 물리적으로 불가능하고 이를 인양할 합리적인 필요성도 인정되지 않으며, 잔존유에 의한 수질오염의 가능성도 높지 않으나 필요하다면 가능한 범위에서 잔존유를 제거할 의사가 있다는 의견서를 여러 차례 제출하였다. 그리고 피고와의 협의 끝에 2019.4.~5.경 이 사건 침몰선박에 대한 정밀조사를 하고 잠수부들이 접근 가능한 범위에서 이 사건 침몰선박에서 연료유(중유)를 제거하였다. 

이후 원고는 피고에게 인양명령의 철회를 신청하였는데, 피고가 이를 거부하였다.

사건의 경과 및 주요 쟁점 

가. 관련 배경 및 사건의 경과

바다에 침몰된 선박은 일반적으로 다른 선박의 항행에 지장을 주며, 잔존유의 유출로 인해 유류오염을 발생시킬 위험이 있다. 이러한 이유로 침몰선박을 ‘바닷속 시한폭탄’이라고 부르기도 한다. 따라서 선박이 침몰하면 행정관청은 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 “공유수면법”이라 한다), 해사안전기본법 등에 근거하여 기계적으로 침몰선박의 제거를 명령하는 행정처분을 내리곤 한다. 

공유수면법 제6조 제1항은 침몰선박이 공유수면의 효율적 이용을 저해하는 것으로 인정되는 경우 또는 수질오염을 발생시킬 우려가 있다고 인정되는 경우에 공유수면관리청이 그 소유자에게 침몰선박의 제거를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 공유수면청은 이러한 제거를 명하려는 경우 미리 선박 등이 어느 경우에 해당하는지를 확인하기 위한 조사를 하고, 해당 선박 등의 상태 및 발견장소, 해당 선박으로 인한 해양사고 및 수질오염의 발생 가능성, 공유수면 관리·이용의 지장 여부 등 여러 상황을 종합적으로 고려해야 한다(동조 제2항). 이 사건에서 피고는 공유수면법 제6조 제1항에 근거하여 “이 사건 침몰선박이 수질오염을 발생시킬 우려가 있다”고 보아 이 사건 인양명령을 내렸다.

2023년 말을 기준으로 대한민국의 해역에는 2,287척의 선박이 침몰해 있고, 이 사건이 발생한 2015년에는 2,158척의 선박이 침몰해 있었다. 이들 대부분의 침몰선박은 아마도 행정관청으로부터 제거명령이 내려졌음에도 불구하고 인양 시도조차도 하지 않았던 것으로 추정된다.

그러나 원고는 인양명령을 받은 후 피고와 협의하며 이 사건 침몰선박에 대한 인양 가능성 및 필요성을 조사하고, 침몰선박으로 인한 수질오염을 방지하기 위하여(즉 인양명령이 내려진 이유를 제거하기 위하여) 막대한 돈을 들여 가능한 범위에서 잔존유 제거작업을 수행하였다.

그럼에도 불구하고 피고가 이 사건 인양명령을 철회하지 않겠다고 하자, 원고는 인양명령의 무효확인 등을 구하는 소송을 제기한 것이다. 원고는 인양명령이 기술적으로 실현 가능성이 없고, 120미터 해저에 침몰해 있는 이 사건 침몰선박에 대한 인양을 시도하더라도 성공 가능성이 낮은 반면 그 시도 자체만으로 천문학적 비용이 소요된다는 점에서 사회통념상 실현 불가능한 처분이라고 주장했다.

나. 주요 쟁점

이 소송에서의 주요 쟁점은, ① 120미터 해저에 침몰해 있는 이 사건 침몰선박에 대하여 ② 선박이 침몰한 지 4일 만에 내려져 ③ 74일 이내에 인양할 것을 명한 이 사건 인양명령이 과연 기술적으로나 사회통념적으로 실현 가능한 처분이라고 할 수 있는지였다.

판례 해설

가. 법원의 판단

제1심 법원은, 인양명령 당시 이 사건 침몰선박의 위해도가 높지 않았던 반면 이 사건 침몰선박을 통째로 혹은 절단하여 인양하는 것은 현실적으로 실현 가능성이 없거나 희박한 데 비해 그 착수 및 이행에 과도한 비용이 요구된다고 보아, 이 사건 인양명령이 사회통념상 실현 불가능한 처분이어서 무효라고 봄이 타당하다고 판단하였다(부산지방법원 2021. 10. 29. 선고 2021구합20482 판결).

피고가 항소하였으나 항소심 법원은 이 사건 인양명령이 정한 기한까지 이 사건 침몰선박을 인양하는 것은 기술적으로나 사회통념상으로 충분히 이행 가능하다고 할 수 없다는 이유를 추가하며 피고의 항소를 기각하였다(부산고등법원 2022. 4. 29. 선고 2021누23824 판결).
대상판결은 피고가 상고를 하지 않아 그대로 확정되었다.

나. 사회통념상 실현 불가능한 처분인지에 대한 판단 기준

대상판결 및 제1심 판결은 새로운 행정법 법리를 만들거나 기존의 판례법리를 보완하지 않고, 이미 확립된 “그 처분의 내용이 사회통념상 실현 불가능한 처분은 무효”라는 법리(대법원 2006. 4. 13. 선고 2005두15151 판결)에 따라 이 사건의 사실관계를 판단하였다.  

위 법리에 따라 인양명령을 효력을 평가하기 위해서는 “사회통념상 실현 불가능한 처분”이 무엇을 의미하는지에 대한 검토가 선행되어야 한다. 이와 관련하여 판결문에는 설시되어 있지 않지만, 사회통념이라는 판단 기준이 구체적으로 무엇을 의미하는지에 대한 다툼이 있었다. 기술적으로 실현 가능하다면 사회통념상으로도 실현 가능하다고 보아야 한다는 주장에서 비롯된 쟁점이었다.

사회통념상 이행불능에 대한 논의는 행정법에서 찾아보기 어렵다. 그러나 사회통념이라는 보편적인 기준은 민법과 행정법을 달리 볼 이유가 없으므로 민법에서 정립된 기준을 행정법에서도 그대로 적용하는 것이 타당하다. 이에 따라 “채무의 이행이 불능이라는 것은 단순히 절대적·물리적으로 불능인 경우가 아니고, 사회생활에 있어서의 경험법칙 또는 거래상의 관념에 비추어 볼 때 채권자가 채무자의 이행의 실현을 기대할 수 없는 경우를 말하는 것”이라는 판례(대법원 1995. 2. 28. 선고 94다42020 판결)에 의하면, 비록 기술적으로 실현 가능하다고 할지라도 사회통념상 실현 불가능하다고 판단될 수 있다고 보아야 한다.

여기서 다시 한번 경험법칙 또는 거래상의 관념에 비추어 볼 때 이행의 실현을 기대할 수 없는 경우가 어느 경우를 말하는 것인지 생각해 볼 필요가 있다. 여전히 그 판단 기준이 추상적이기 때문이다.

독일 민법에서는 이를 자연적으로 가능은 하지만 장애로 인해 급부이행을 도저히 기대할 수 없는 사실상의 이행불능이라고 해석하며, 채무자의 급부비용과 채권자의 급부이익을 비교한 결과 양자가 현저하게 균형을 잃은 경우에 채무자에 의한 급부이행을 기대할 수 없다고 판단한다. 이러한 판단은 우리의 사회관념적 불능 판단에도 동일하게 적용할 수 있다고 한다(주석민법 채권총칙 제1권 668쪽).

이러한 판단 기준을 종합적으로 적용하면 “사회통념상 실현 불가능한 처분”이라 함은 “행정관청이 침익적 처분을 통하여 달성하고자 하는 목적(급부이익)과 처분의 상대방이 그 처분을 이행함으로써 소요되는 비용 등(급부비용)을 비교한 결과 양자가 현저하게 균형을 잃은 경우”에 해당한다고 평가할 수 있을 것으로 생각된다.

다. 인양명령이 기술적으로나 사회통념상으로 이행이 가능한 처분인가

제1심 법원과 항소심 법원은, ① 이 사건 침몰선박의 규모(길이 97.5미터, 너비 17.2미터, 깊이 8.5미터, 총톤수 4,433톤), ② 이 사건 침몰선박이 침몰한 위치(제주 서귀포시 남동방 48해리 해상)와 그 일대의 해상 상황, ③ 이 사건 침몰선박의 침몰상태(수심 약 120미터의 해저에 침몰하여 뻘과 모래가 섞인 바닥에 좌현 쪽으로 100도가량 기울어져 있고, 좌현 선저는 1.5미터 가량 바닥에 박혀 있음), ④ 이 사건 침몰선박의 위해도(해양환경관리법상 관리대상 제외선박), ⑤ 인양 가능성에 관한 전문가의 의견들, ⑥ 이 사건 침몰선박의 인양에 필요한 비용(최소 1,130억 원, 경우에 따라 2,260억 원까지 증가 가능), ⑦ 수심 100미터 이상의 깊은 바다에 침몰한 국내외 선박의 인양 사례, ⑧ 우리나라에서 수심 30미터의 서해에 침몰한 세월호를 인양하는데 소요된 시간(약 2년), ⑨ 피고가 충분한 검토를 거쳐 74일 이내에 이 사건 침몰선을 인양하는 것이 충분히 가능하다고 판단하여 이 사건 인양명령을 내린 것으로 보이지 않는 점, ⑩ 피고가 대집행을 계획하거나 원고에게 이 사건 인양명령의 불이행에 따른 제재를 한 사실이 없다는 점 등에 비추어 원고가 이 사건 인양명령이 정한 기한 내에 이 사건 침몰선박을 인양, 제거하는 것은 기술적으로나 사회통념상으로 이행 불가능하므로, 이 사건 인양명령은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 판단하였다.

특히, 공유수면법은 공유수면관리청의 제6조 제1항에 따른 명령을 따르지 않을 때는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있고(제64조 제1호), 이러한 벌칙규정은 행정목적을 강행하기 위한 규정이라는 점에서, 항소심 법원은 이 사건 인양명령이 기술적으로나 사회통념상 충분히 이행 가능한지를 이 사건 인양명령에서 정한 기한(2015. 6. 30., 즉 74일 이내)까지 가능하였는지를 기준으로 판단한 부분을 주목할 만하다.

전문위원의 인사이트

삼면이 바다로 된 우리나라는 역사적·지리적·경제적으로 바다가 중요하고 바닷길을 통해 각종 활로를 찾아야 하는 숙명을 짊어지고 있다. 그러다 보니 우리나라의 최대 항구인 부산항이 세계 2위의 환적 항구, 세계 7위의 컨테이너 항구로 발돋움할 정도로 우리나라의 바다에는 수많은 선박이 활발하게 돌아다니고 있다.

하지만 그 이면에는 매년 평균적으로 250건가량의 선박 충돌 사고가 발생하고 있고, 30~40건의 선박 침몰사고가 발생하고 있다. 그리고 침몰한 대부분의 선박에 대해 행정관청은 제거명령을 내리고 있는데, 실무적으로 선박소유자 등 제거의무자는 기술적·현실적인 이유로 제거명령을 이행하지 않거나 이행하지 못하는 경우가 더 많은 것으로 보인다. 그렇더라도 예산의 문제로 행정관청이 대집행하는 사례는 그리 많지 않은 것으로 확인된다.

이러한 실무 속에서, 대상판결은 그동안 행정관청이 침몰선박에 대하여 기계적으로 제거명령을 내리는 관행에 처음으로 제동을 건 사례라는 점에서 의미가 있다. 이 사건이 침몰선박에 대한 제거명령이 무효로 확인된 첫 번째 사례이다.

대상판결이 어떤 방식으로 실무에서 참조가 될 수 있을지를 생각해보자.

침몰선박에 대한 제거명령은 관련 법리보다는 구체적인 사실관계가 더 중요한 판단요소로 작용한다. 따라서 대상판결은 침몰선박에 대한 제거명령의 효력을 다투는 재판에서도 참고가 될 수 있겠지만, 소송이 진행되지 않더라도 선박이 침몰한 경우 제거명령을 내려야 하는 행정관청과 그 처분 상대방에게 적법하고 유효한 제거명령이 무엇인지에 대한 유용한 판단 기준을 제시해 줄 수 있을 것으로 보인다.

구체적인 판단 기준을 제시해 보면 다음과 같다.

1. 해당선박의 상태 및 발견장소, 해양사고의 발생 가능성 : 통상적인 선박의 깊이는 13~15미터를 넘지 않는다. 세계 각국의 항구의 수심이 이를 넘지 않기 때문이라고 한다. 따라서 침몰선박이 해상에 부유하고 있거나 침몰된 해역의 수심을 낮아 침몰선박이 다른 선박의 항행에 지장을 줄 수 있는 경우에는 그 제거명령은 일응 적법, 유효하다고 봄이 타당하다고 생각된다. 침몰선박이 해상에 부유하고 있거나 침몰된 해역의 수심이 깊지 않다면 침몰선박의 제거비용도 그리 많이 소요되지 않을 것이기 때문이다.

2. 수질오염의 발생 가능성 : 사실 침몰선박 자체보다는 침몰선박에 선적되어 있는 화물 또는 잔존유가 누출됨으로써 오염사고가 발생할 가능성이 크다. 이와 관련하여 해양환경관리법은 침몰선박에 대한 위해도 평가 기준(①선박의 종류, ②선박의 규모, ③연료유, 유해 액체물질, 폭발성 가스의 잔존수량, ④여유 수심, ⑤주변에 어장이나 해상국립공원 등이 존재하는지 여부와 같은 해양환경 민감도, ⑥선박의 선령 및 사고 이후 경과기간 등)을 세우고 있는데, 이를 위험성 판단 기준으로 참고하면 될 것이다.

3. 기술적 측면에서의 침몰선박 인양 가능성 : 침몰선박이 해상에 부유하고 있거나 침몰해역의 수심이 낮은 경우에는 침몰선박을 인양하는 것은 기술적으로 크게 어렵지 않을 수 있다. 그러나 이 사건 침몰선박처럼 깊은 바다 속에 침몰되어 있는 선박을 인양하는 것이 기술적으로 가능한지가 문제 될 수 있다. 한편, 침몰선박을 “통째로” 인양하는 것이 불가능하다고 판단될 경우, 해저에서 선박을 절단한 후 인양하는 방법이 고려되기도 한다. 그러나 선박은 다양한 물질로 구성된 복합체이므로 선박을 해체하는 과정에서 오히려 많은 부산물이 발생하고 잔존유가 누출될 위험이 크다는 점에 유의할 필요가 있다. 즉, 잔존유로 인해 수질오염이 발생할 가능성이 크다는 이유로 침몰선박을 제거하라는 명령을 이행하기 위해 선박을 절단함으로써 더 큰 수질오염의 위험에 노출시키는 것이 타당한지 신중히 고려하여야 할 것이다.

4. 제거기한 : 현실적으로 실현 가능한 기한을 설정할 필요가 있다.

 

illustrator 이형수